公益通報者保護法の修正を求める意見

2004年4月
公益通報支援センター

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第1 結論
 公益通報をする立場、及びそれに法的アドバイスをする立場から見ると、非常に利用しにくくわかりにくい法律である。また、外部通報などについては、現在の判例水準を下まわる危険性があるので法律を修正すべきである。


第2 問題点

1 公益通報(内部告発)は濫用されているのか(どのような企業・団体の人が通報してきているか)
[1] 企業や団体の中で不正行為が行われている。
[2] 企業や団体の中に不正行為を容認する風土、土壌がある。
 ・ 大多数の人は、社内等の違法行為について、問題があるのではないかと社内で問題提起をしている。しかし、上司や先輩から「昔からやっている」「仕方がない」等と言われ、逆に白い目で見られる。
 ・ いずれにしてもこのような不正問題が社内等に存在する以上、それを見て見ぬふりをする職場は決して働きがいのある職場ではない。これを平気で無視できる人はともかく、できない人がいる以上、外部通報へ動く素因、土壌は形成されている。
 ・ 他方、わが国の社会では、内部告発、会社、同僚を告発するということへの心理的抵抗感が強いのも事実である。
[3] 以上の人が外部通報に踏み切るためには、上記心理的抵抗感を自分の心の中で克服する過程が見られる。
その具体例をあげると、
イ.良心の呵責に耐えることができなくなった場合。
ロ.会社、トップ等が残業代を払わない、リストラ、配転、解雇をする等、非条理、非合理な政策をとってきたときや会社等の処置に我慢がならなくなったとき。
ハ.会社のトップ、上司等が通報以外の公私混同をしていたり、その他の様々な不正・不当行為を社内で公然と行っているようなケースで、このような職場には自己の将来がないと思ったとき。
 経済界は内部告発を濫用であるとしてあれこれ主張しているが、結局のところ、企業等には上記のような土壌、風土があり、上記[1][2]のないところに内部告発は発生しない。濫用、濫用と言う前に上記風土を是正することが先決。いかに多いかは別紙資料参照。

2 通報者について
 どのような通報者が保護されるのか不明確である。
 通報者の主観的要件(「不正の利益を得る目的」「他人に損害を加える目的」「その他不正の目的でないこと」)のうち、「他人に損害を加える目的」の意味は不明確。
 『他人』の解釈に、通報対象事実の違法行為者及びそれらの者が所属する事業者、団体、組織も含むとなれば、公益通報をすることはできない。
 何故なら、公益通報は、結果としてそれらの人に対して当然に損害を与えることになるからである。通報者を以上のような目的面から規制すると公益通報はほとんどできないことになる(これは骨子案等には入っていなかったが法案の段階で入った)。
 なお、8条の条文は削除すべきか、またはそのまま置くとすれば「公益通報は社会から期待、要請されている」趣旨の内容も入れるべきである(後記第3、5項参照)。

3 通報対象事実について
(1) 通報対象事実の難しさ
┌a─ 法令に違反しないが、生命、身体、安全等に危険な行為
└b┬ 法令に違反する事実
  ├c─刑罰等でもって規制されない法令違反事実(民法、商法等の民事
  │  法に違反する事実、公法上の規正法であっても過料になる事実等)
  └d┬刑罰等で規制される法令違反事実
    ├e─ 別表に掲載されない犯罪事実等(政治資金規正法違反等)
    └f─別表に掲載される犯罪事実等(本法律の通報対象事実に該当)
 以上の結果、社会的に不正、不相当、または法令違反であっても、a、c、eは除外される。
当支援センターに通報のあった事実の中で、
・差別
 労働組合員、女性差別、人種差別、思想信条等による差別は、法的に見て違法、不法と思われるが、これらは全て除外。労働組合法をはじめこれらを規制する法律に刑事罰がないので、この通報は対象外となる。
・経営者の公私混同も税法等違反であるが、別表から除外。
(ex.) ・交際費を私的に使用している
 ・会社で絵画等を購入しているが自宅で使用している。
 ・会社の取引先として自己の親族、友人の企業ばかり選定している(その結果金額が高くなっている)
 ・商法266条1項のうち、1号、2号は罰則があるが、3号、4号にはない。同じ取締役が会社に損害を与えた場合であっても、本法で保護されるケースと保護されないケースが生じる。
 私たちの経験からすると、刑罰の有無を問わず法令に違反する事実は全て通報対象事実に入れるべきであると考える。
 (2) 犯罪事実の中で、e、fの法的区別はできるが、現実の事実の中での区別がきわめて困難。
 ・ 神戸製鋼の件
 同社はある事業所で年間数千万円の裏金を作っていた。この現場の職員は売上金を除外しているので脱税であることはわかる。しかし、この裏金は結局のところ総会屋へ一部配布されていた。
 このようなケースの場合、総会屋への利益供与は商法497条違反で罰則があり、本法の対象となる。しかし、裏金作りの現場を知っている人は総会屋への利益供与はわからない。従って公益通報できない。裏金作りの事実だけを通報すれば脱税なので、本法の対象外となる。
・ A企業はB国会議員に金を一定の利率で貸付けた。それが会社の帳簿にも貸付金として記載されている。そして、その後B議員は返済した旨帳簿に記載されているが、真実は、A社の社長の指示でその金を会社に送金したケース。この場合、A企業が国会議員個人に寄付をしたとすれば政治資金規正法21条の2違反、A社長がポケットマネーから金を出したとすればヤミ献金となり法12条違反。このようなきわめて巧妙なやり口で政治献金を隠しているとすれば賄賂の可能性がある。ちょうどその前後に○○○の問題で行政当局と係争していた。
 以上の場合に、賄賂として刑法違反で警察、検察庁に通報すれば、本法で保護される通報対象事実にあたる。しかし、何を依頼して金を交付したかの裏付けがないので公益通報できない。他方、前段の経理の操作を通報すれば、政治資金規正法違反に当たることは明白であるが、本法の対象外となる。
 以上のケースのように、犯罪事実は一連の行為であるのに、別表で除外することによる不都合が生じる(刑罰法規でも別表に入る法律と入らない法律とに区別することによる不都合)。
 (3) 以上の内容は、犯罪事実等の内容を別表で規定することによる矛盾である。また、通報対象事実がこの別表に含まれるのかどうかの確認は弁護士でも大変。 
※ イギリスのように、その他の違法、不正行為等と一般的条項を入れる必要あり。

4 行政機関の通報先の確定の難しさ
(1) 本法は、行政機関について二つの区分を置いている。
 法2条4項の行政機関と、その中で、通報対象事実について処分、勧告等を行う権限を有する行政機関である。
 その結果、行政機関といっても、処分、勧告等を行う権限を有する行政機関か、その権限を有しない行政機関であるのか、その区別は一般人には不可能である。
 一例をあげると、補助金、助成金等の不正受給である。
 わが国の法律は省庁別の法律になっている。同じ補助金、助成金でも、経済産業省、厚生労働省、文部科学省にもその法律がある。他方、地方自治体、独立行政法人の補助金、助成金等、千差万別であり、また、国や独立行政法人等の助成金であっても地方自治体が窓口になっているケースもある。
 経済産業省の所轄の助成金を厚生労働省所轄と思い通報した場合は、本条文2条から見ると外部通報に該当する。この過程で、仮にマスコミ等に知られ、結果として通報者が明らかになり解雇されたとすれば、その場合は、法3条3号の要件がなければ保護されない。
(ex.)同じ創業者支援でも、経済産業省所轄の中小企業庁に対する創業者支援の「新事業開拓助成金交付」と厚生労働省所轄の「創業を行った事業主に対する助成金」がある。これなどは、国の助成金である以上、国を通報先と認めるべき事案である。
(2) 行政機関への通報を間違えて通報することもあるので、全ての公益通報の通報先の行政機関を「権限のある行政機関」に限らず、「行政機関」への通報と修正すべきである。
具体的には、第2条の定義の中に「・・・権限を有する行政機関」とあるのを単なる「行政機関」と修正し、第3条2号の中に「・・・権限を有する行政機関」とあるのを単なる「行政機関」とすべきである。
 ※ もし、上記の修正が不可能であれば、第3条『救済される外部通報要件』にIV号として、「権限のない行政機関に対して権限があると誤信して通報したとき」を追加することを求める。
(3) 監督官庁に疑義が生じる場合の通報先
行政機関との取引のケース
 例えば、防衛庁との間の航空機、兵器等の部品等納入取引は随意契約である。この取引において、日本飛行機のように工数を改ざんして水増し請求しているケースは詐欺罪である。この場合は、防衛庁が法に言う権限を有する「行政機関」に該当するのかどうか疑義が生じる。また、地方自治体との取引における入札契約の場合も同様であろう。
 何故なら、処分(公権力の行使)もしくは勧告する権限とは公法上の権限と解されるからである。このような取引における詐欺罪の監督官庁は警察、検察庁でしかなく、もしこれを防衛庁に通報したとすれば、外部通報となる可能性がある(処分、勧告等をする権限を有する行政機関とは法律に基づく処分、勧告権限であって、単なる契約上是正権限を有する行政機関が本条の行政機関にあたるかどうか?)。
 また、業者が談合しているという事実を通報する場合に、処分、勧告権限を有する行政機関は公正取引委員会または警察、検察庁となり、当該取引先の行政機関への通報は外部通報となる。

5 外部通報要件(3条)のきびしさ
(1) 外部通報先の制限
 「その者に対し、当該通報対象事実を通報することがその発生もしくはこれによる被害の拡大を防止するために必要であると認められる者」の要件の解釈に疑義が生じる。
 「・・・・必要と認められる者」という文言は、客観的に「発生もしくは被害の拡大の防止に必要かどうか」という審査をすることになる。通報者は「必要と認められる」と判断したとしても、裁判所で客観的に「必要と認められない」と判断される危険性がある。労働組合、消費者団体、業界の団体等も必要と認められるのかどうか予め明らかにしていく必要がある。その点では、通報者が相当と考えて通報したケースの場合等も含めるべきである。
(2) 三号の要件
 [1] 本法律の通報先を見ると、内部通報、行政機関への通報先がきわめて制限的に列挙されたために、ほとんどの機関、団体が外部通報機関となった。
 事業者の中で準内部的立場の者、例えば、労働組合、粉飾決算等における監査法人、株式会社の株主総会や生協の総代会等への通報はすべて外部通報となる。また、100%子会社における親会社等もこれに含まれる。また、前記のとおり権限のない行政機関も外部通報となる。
 以上のような者に対する通報を外部通報としてきわめて制限することは本末転倒である。
 [2] 最も重大な問題は、判例の水準より外部通報要件が厳しすぎることである。
 以下の判例等と比較してみると、事業者の違法行為の内容、重大性と外部通報することの利益考慮論が働いている。
【いずみ生協事件判旨 大阪地裁堺支部(2003年6月18日)】
『本件内部告発の内容は、公共性の高いいずみ生協内部における事実上の上位2人の責任者かつ実力者における不正を明らかにするものであり、いずみ生協にとって重要なものであること、本件内部告発の目的は高い公益目的に出たものであること、本件内部告発の方法も正当であり、内容は、全体として不相当とは言えないこと、手段においては、相当性を欠く点があるものの、全体としてそれ程著しいものではないこと、現実に本件内部告発以後、いずみ生協において、告発内容に関連する事項等について一定程度の改善がなされており、いずみ生協にとっても極めて有益なものであったと解される。』
【奈良地裁(2004年1月21日)判決】
『本件不正ごみ混入問題については、業者は混入の問題を認識しつつ有効な対処をとらず、従ってこれを黙認していた。従って、記者会見の内容については、事実関係の主要な部分で真実である。
 原告らの行為の中で「いささか軽率な面があったものの、もとは混入を回避すべき体制を作ってこなかった被告にも責任の一端があるというべきであり、この点をさしおいて、原告らのみが不利益を被ることは不均衡、不合理というほかはなく、新聞報道以来、結果的には被告の営業実態が是正、改善されたという面も否定できないのであるから、これを総合的にみても、解雇に処すべき非違行為があったとまではいうことができない。」「また、被告は、原告らの上記各行為が被告が改善を実施した後のことであることや、原告らから被告に対し混載についての改善の申入れなどがなく、いきなりマスコミに訴えたことなどから、不正を正すという原告ら主張の目的に疑義を挟むけれども、被告において対策を講じた後であっても、従前の混載の問題としては依然として会社の対応等が残っていたなかでの原告らの記者会見は、真相の解明や市民に対する説明という点で一定の役割を果たした点は否めないというべきである。』
 [3] 昨年5月の案では、「業務提供先かまたは行政機関に通報したときに不利益取扱いを受けると信じるに足りる相当の理由がある場合」とあったのが、今回の法律では、「前二号に定める公益通報」と、択一的でなく併存的になり、要件が加重された。
「行政機関に通報したときに不利益取扱いを受けると信じるに足りる相当の理由がある場合」の困難さは、今までの判例の水準から見て、きわめて重い要件を付加していることになる。
 これでは、警察、検察庁にほとんどの公益通報が集中することになるが、これらの機関は重大な事件以外には動かないのが実態である。
 (3) 3条の各号に以下の条文を追加
 ヘ.「通報対象事実について違法性の内容、軽重、被害の軽重等を検討し、かつ、通報先の選択に相当の理由がある場合」または「その他外部通報に至った諸事情に相当性がある場合または相当と信じるに足りる合理的理由がある場合」を追加する。

6 行政機関の受理にあたっての問題点
(1) 行政機関への公益通報の受理が非常に重要であるのに、行政機関の責務は10条1項だけである。
 10条1項を「公益通報された行政機関は可及的すみやかに必要な調査を行い」と修正すべきである。
 当センターに相談のあったケースである。
・ある事業者の助成金の不正受給について、従業員が件の担当課に通報した。しかし3〜4ヶ月経過しても何の動きもない。その段階で当センターに相談があり、記者を紹介して県に取材をしてもらった。あわてた県は調査して、不正受給の一部を返還させた。
・ある県の行政書士が、企業に対し、「ただで貰える助成金がある」として、国、県の助成金の不正受給を教唆、幇助していた。これを手伝っていた従業員は自分も詐欺の共犯になると思い、行政監督官庁に出頭して相談した。1年近くなるが調査した形跡がない。
・食品衛生法違反の食品添加物を添加した商品を販売しているケースについて、関係監督庁に調査要求した。監督庁は調査することを事前に事業者に教え、事業者は十分資料を作成して監督庁の担当者に弁明した。その結果、違反はないとしてそのままになっている。
 以上の例は、監督官庁が事業者の不正行為について余り積極的でない事例である。 このような場合もあるので、「行政機関に通報した日から相当の期間が経過するも調査しない場合及び正当理由なく法令に基づく措置をとらなかったとき」を外部通報の保護要件に入れるべきである。
(2) 行政機関への通報に関して通報者が最も心配している点は、通報しても通報者の個人情報が保護されるのかどうかという点である。
 この点、行政機関の責務として、「公益通報者が通報先に対して匿名を希望する場合はそれを保護しなければならない。通報者の意思に反してその個人情報を事業者に開示してはならない」旨特別規定を作るべきである。国家公務員法や地方公務員法による「守秘義務」があるからという理由だけでは不十分である。東電の事件や古沢学園事件(広島高裁平成14年4月28日判決)等の例がある。
 現実に当支援センターには、次のごとき相談があった。監督官庁に実名で通報したためにその氏名を事業者に通報して被害を受けたケースである。
・ある企業の従業員の妻が、夫の残業があまりにも多いので過労死を心配して監督署に通報。監督署は一般調査の形で調査せず、内部告発があったとしてその通報内容を開示して調査を開始した。その結果、通報者がAさんであることが判明し、会社はAさんに夫婦揃って会社に謝罪せよ等という内容証明郵便を送付し、結局退職に追い込まれた。妻は監督署に対し抗議したが監督署はあれこれ弁明して責任を逃れているケース。
・ある痴呆介護関連の社会福祉法人の実態を監督官庁に告発した。「絶対に秘密にする」という約束を信じて告発したが、監督官庁は、その事業者から訴訟を起こされると、いとも簡単にその職員の氏名、事情聴取内容を法廷で開示した。
 このような痴呆性の介護に関する内部の実態は本人がわからないので、内部告発でなければ明らかにならないのが実際である。
 以上のケースのように、行政機関は通報者の個人情報をいとも簡単に開示している傾向があるので、以上の特別規定を設けるべきである。

7 法6条の解釈規定
(1) 第6条2項によって従前の判例水準を維持できるのかはきわめて難しい。
 本法によって一定の要件で保護されている内容があるのに、一般法理で本法より広い解釈の判例が生まれるとは思われない。むしろ、従前の判例水準が公益通報に限って限定される危険性がある。
(2) 第6条2項は、「第3条の規定は、労働基準法18条の2の規定に基づく個々の労働者に対する保護を否定する趣旨に解釈されるべきではない。」と明確にすべきであろう(労働組合法5条1項但書と同一)。


第3 具体的最低限修正内容

1 第2条1項について
(1) 『他人に損害を加える目的』を削除する。
(2) 『当該通報対象事実について処分もしくは勧告等をする権限を有する行政機関』とあるのを、『行政機関』に修正する。
(3) 『・・・被害の拡大を防止するために必要であると認められる者』とあるのを、『・・・必要であると認められる者又は必要であると公益通報者が信じるに足りる相当な理由がある者』と修正する。

2 第2条3項について
(1) この法律において通報対象事実とは、「法令に違反する」事実をいう(刑罰の有無に関係なく全ての法令違反という意味である)。
(2) 1号、2号の条文から、『別表に掲げるもの』を削除する(刑罰等でもって規制される法律を全て含む修正である)。

3 第3条について
(1) 2号については、前記1(2)に関連して同様に修正する。
(2) 3号本文については、前記1(3)に関連して同様に修正する。
(3) 3号各号について
[1] 『イ.前二号に定める公益通報』とあるのを、『イ.前一号又は前二号に定める公益通報』と修正する。
[2] 追加条項として
『行政機関に通報した日から相当の期間が経過するも調査しない場合及び正当理由なく法令に基づく措置をとらなかったとき』を追加する。
『通報対象事実について違法性の内容、軽重、被害の軽重等を検討し、かつ、通報先の選択に相当の理由がある場合』または『その他外部通報に至った諸事情に相当性がある場合または相当と信じるに足りる合理的理由がある場合』を追加する。

4 第6条について
 1項2号に『規定の適用を妨げるものでない』とあるのを、『第3条の規定は労働基準法18条の2の規定に基づく個々の労働者に対する保護を否定する趣旨に解釈されるべきではない』と修正する。

5 第8条について
『他人の正当な利益の尊重』という規定を入れるのであれば、『・・・努めなければならない。他方、労務提供先において通報対象事実が生じ又はまさに生じようとしているときは率先して公益通報することが社会から期待されている』という条項も入れるべきである。

6 第10条について
(1) 1項について
『・・・必要な調査を行い・・・・』とあるのを、『・・・可及的すみやかに必要な調査を行い・・・』と修正する。
(2) 3項として、『公益通報者が通報先に対して匿名を希望する場合はそれを保護しなければならない。通報者の意思に反してその個人情報を事業者に開示してはならない。』を追加する。


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